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哥伦比亚重构税收管理的运行框架
日期：2000-04-10
【新税网北京04/10/2000信息】 从中期和长期看，税制的成功更多地
依赖于税制发展过程中所形成的管理作法，更少地依赖于税收及程序所适用的法
律的合理性。税制的管理和实施是税制得以长期存在的保证。国际货币基金组织
财政事务部助理主任米尔卡·卡萨内格拉·德·韩舍尔曾经说过，“在发展中国
家，税收管理就是税收政策”。哥伦比亚政府充分认识了这一点，并于1986年着
手重构税收管理。
一、取消纳税证明书
哥伦比亚政府意识到，在确定义务方面而非在证实已确定的义务得到履行方
面花费更多精力，意义更重大。
传统上，哥伦比亚十分重视税收清算证明书，这种证明书可以证明纳税人已
经履行了税收义务。纳税人在离境、转移不动产，进行汽车登记、办理进出口或
与政府签定合同时，都必须出具这种证明书。使用这种方法的目的是保证有税收
义务的纳税人履行其义务。
不过，这种方法也存在一定弊端。弊端之一是它不能保证已确定的义务是合
理的，因为一些纳税人在缴纳预扣税后还有其他的纳税义务；弊端之二是它甚至
还不能确保纳税人履行已知的义务。一些纳税人通过合法的渠道得到了税收清算
证明书，但并不使用证明书而是卖出这种证明书。因为这些纳税人一不想出国旅
游，二不想转移不动产，或与政府签定合同。由此，个活跃的证明书市场产生了。
据说，—张虚假的税收清算证明书可以卖10，000比索，相当于16美元左右。惟
有诚实的纳税人才会不厌其烦地通过合法手段去获得证明书。对于他们来说，守
法的成本是昂贵的，他们不得不花费很多时间和金钱。可见，税收清算证明制度
不但缺乏效率，而且很不公平，除此之外，它还花费了大量的税收管理资源：税
收管理当局的6000名雇员中，有60％左右的人员从事收税和签发证明书的工作。
1988年2月，哥伦比亚政府废除了国家税务局实行的税收清算证明制度，从
而使3600名雇员从该项工作中解放出来，从事更有意义的活动，例如对那些仍须
提交税收申报表的纳税人进行更为仔细的审计。
二、简化税收申报表
和许多发展中国家一样，哥伦比亚在处理纳税报表以及为税收管理和政策分
析需要的数据方面一直存在问题。1974年，哥伦比亚要求申请税收扣除和减免的
纳税人提交多种文件，而且是一式多份。应该说，这些信息有助于对申请扣除和
减免的供给商以及有嫌疑的纳税人进行审计。实际上远非如此。国家税务局根本
无力应付纷至沓来的各种文件。有时，纳税大户要用大卡车运送税收申报表以及
法律规定的成箱的附件。
哥伦比亚税务局受到了严峻的挑战，因为它要从堆积如山的材料中去发现报
告扣减金额与实际应扣减金额的差别。申报制度不但未能强化对买卖的审计和交
叉核对，反而使这项工作更难做了。纳税人筛交的文件最多只能用来对纳税人进
行审计，不能用来交叉核对其他人的申报表。此外，提供过多的文件影响了申报
表信息处理的速度。
从纳税方看，一些狡诈的纳税人钻法律的空子，这使得审计工作很难进行。
为了保护纳税人的权利，法律规定不能对已经审计和纠正的申报表作再次审计。
于是，一些纳税人故意在申报表的第一项犯明显的错误，举例说，纳税人故意忽
略供应商的识别号码，因为没有这个号码就不能享受扣除。并且希望当局发现和
纠正这种错误，以免当局在再次审计时发现隐藏在税收申报表中的更严重的错误。
从征税方看，也遇到了很大困难、税务局的收税官可以轻易地“丢失”附有
现金的申报表，或者修改申报表中报告的纳税金额。在这两种情况下，收税官都
可以中饱私囊，不必害怕这种欺骗行为被发现，因为内部控制制度很不严格。另
一种可能发生的情况是，收税官将纳税人相互勾结，签发虚假的支付发票，纳税
人以此作为履行义务的证据。
针对上述情况，政府大大简化了税收申报表，取消了提交申报表附件的要求。
哥伦比亚现在的作法是，纳税人保留各种附件，一旦税务当局需要、纳税人必须
立即提供、但纳税人只须在税收申报表上的简表中简要报告附件中的信息。另外，
由税收管理当局根据纳税义务的多少选择的纳税大户必须提供输在磁盘上的信息，
以便计算机处理。
三、银行成为政府的收税代理人
哥伦比亚征税技术发生了根本性变化。从1988年2月起，税收管理当局就不
再接收税收申报表，也不再收款，所有的申报表和税款支付现在都由银行处理、
银行成为政府的收税代理人。这样，税收工作就可以借助于银行严密的内部控制
制度。此外，银行还必须对税收申报表小的数据和税收收入方面的数据进行加式、
输到磁盘，然后以机器可识别的形式送交国家税务局，政府允许银行在收到税款
后无偿占用18至25天，作为对银行的补偿，然后这些税款必须贷记政府帐户。哥
伦比亚政府与银行达成的协议还规定，银行不但要处理有纳税义务的纳税人的申
报表，还要处理没有纳税义务的纳税人的申报表。
这种变革既改进了对纳税人的服务，也改进了税收管理，还节约了管理资源。
以前，税收申报和支付由900个政府税收办事处办理，现在则由遍布全国的3000
个银行网点办理；以前负责接收税收申报表和税款的政府雇员现在多余了400名，
取消这些岗位所节约的金额要比杜绝欺诈所节约的多10亿比索。
四、全面捕捉信息
哥伦比亚税务当局现在拥有了可以识别纳税人并评估其义务的珍贵信息。首
先，银行必须根据帐户找出年交易量即借记和贷记之和超过1．2亿比索的个人或
公司。事实证明，这是发现那些从未进行税收申报的富有的“纳税人”的有效途
径。其次，银行和其他机构发行的信用卡是另一个重要的信息来源。信用卡的发
行者必须找出：(一)一年内信用卡提取金额超过1000万比索的所有公司；(二)一
年内信用卡提取金额超过100万比索的所有持卡人。最后，公证行有义务向税务
当局报告金额超过1000万比索的不动产交易。
这些措施非常有效。税收管理当局开始对那些从未申报的纳税人进行审计。
1990年，哥伦比亚税务局发现了26，560个从未申报的纳税人，其中15，815人被
传唤，4607人在年底前提交了申报表，纳税额达6亿比索。
取消税收清算证明书和通过银行收款与全面捕捉信息的决定，提高了哥伦比
亚税收管理当局的审计能力。在1987至1989三年中，通过审计获得的税款增加很
快。1987年，通过审计获得的所得税收入和销售税收入分别只占所得税总收入和
销售税总收入的1．6％和2．7％、1989年，该比率上升为15．7％和7．1％。
五、重构处罚体系
在1986年以前，哥伦比亚税收管理当局对某些过失行为——主要是“不准确
陈述”，即漏报收入和商估成本——实行罚款，罚款金额相当于税款低估额的两
倍。但罚款须在纳税人所有上诉均被驳回之后才支付。另外，罚款不随通货膨胀
进行调整，而且，迟交罚款不罚利息，因为法律禁止税收当局对同一过失行为收
取两种罚款。在年利率达到25—40％时，人们有低估税款的强大动力。如果税后
年利率为20％，那么三年之后，所交金额的现值降低了42％。近年来频繁发生的
税收赦免，使得纳税人在其过失被证实之前就得到了宽恕，在旧体制下，延迟十
年缴纳罚款的事屡屡发生。
新采用的规则鼓励快速结算。基准的罚款金额降到低估税款的160％，如果
纳税人迅速承认错误，该金额还可酌减。纳税人可以在税收管理当局发现错误之
前进行纠正，并只须付10％的罚金(以前是100％)。如果纳税人同意在税收官员
开始进行实地审计时支付罚金，罚金将是少纳税款的20％(以前是200％)。如果
在案件提交法院之前，纳税人就接受了税收管理当局正式发出的补税命令，那么
罚金将是少纳税款的40％。如果纳税人在案件提交法院之后，但在最终裁决之前
同意补交税款，那么罚款金额将是少纳税款的80％。
修改罚款制度后，人们变得更愿意迅速支付罚金了。在审计税收申报表的过
程中，大约80％至90％的争议是通过罚款20％至40％解决的。在1990年的3248
次审计中，2640个纳税人在2至3个月内修正了他们的申报表，从而使税收收入增
加了23亿比索。如果是在1986年以前，这些问题在解决之前可能要经过8年或9年
的争议，增加的税收收入也可能少些。
哥伦比亚国家税务局还授权对那些不向顾客签写收据或开立一套以上帐户的
公司处以停止营业的惩罚。税收管理当局会在勒令停业一天的商店门前贴出“因
逃税而停业”的公告，电视节目也会对此作出报道。
六、变革组织和规范行为
哥伦比亚对国家税务局的组织和行为进行了重大调整和改革。在此之前，国
家税务局长和纳税人之间的管理层次很多，降低了垂直控制的效力。此外，赋予
税务局各部门的责任过于广泛，各部门掌握的专门技术难以解决如此广泛的问题。
哥伦比亚对税务局的组织进行了整顿，减少了管理层次，加强了控制，让合格的
人员处理特定领域内的问题。由于少数纳税大户缴纳的税款占了总税收很大的比
重，因此，哥伦比亚建立了专门的管理办公室，管理三大城市——波哥大、麦德
林和卡利——的纳税大户。在其他城市，就由当地的税收办公室在其内部设立特
别单位，负责管理纳税大户。这项改革的目的是向纳税人提供更好的服务，同时
提高照章纳税率。
哥伦比亚税收管理当局实行公务员制度。聘用和提升都以个人才干为标准，
从而既可以抵制不合格人员的委任，也可以通过提升制度剔除不合格的雇员。
哥伦比亚还创建了国家税收学校，向公共和私人部门提供税法方面的指导。
花费不多的一日讨论会把税收管理者、专业人员和企业雇员聚集在一起，参加这
种讨论会的人数一度达到2000—3000人。除了具有指导作用外，这种讨论会还
提供了互相交流学习的难得机会——管理者可以知道纳税人面临的困难，纳税人
可以了解管理者的目标。这种双向交流有助于消除纳税人和税收管理者之间常有
的相互不信任。 （az99010370311） |
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