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荷兰实行税收风险评估制
日期：2000-05-10
【新税网北京05/10/2000信息】 把纳税人看做客户把税务管理看做经
营
荷兰税务局在税收管理中引入管理科学、行为科学、心理学等领域的研究成
果，将“风险”概念融入税收管理，形成了一套独特而有效的税收风险管理模式。
税收风险管理首先要求税务机关打破传统的行政管理观念，将税务局的行政
性管理从观念上转变为经营性管理，不再把纳税人作为单纯的管理对象，而是作
为税务机关的客户。客户就是上帝，税务机关要为纳税人提供全方位的纳税服务，
遇到问题要及时解决。通过为客户服务而获得收益的行为就是经营，既然是经营，
就有风险存在，税收管理的风险是双方面的，对于税务机关来说是利润侵蚀即税
收流失的风险，对纳税人则是偷税被罚乃至刑事处理的风险。因此风险管理的核
心，就是要税务机关密切关注可能存在的风险，及时防范和化解风险，找出降低
风险的手段，使政府税收流失的风险和纳税人偷税被罚的风险都降到最低。客户、
风险、及时（防范和化解风险）是税收风险管理的三个关键概念。
以客户、风险、及时为出发点，荷兰税务机关建立了税收风险管理模型。这
个模型分为由低到高的７个层次：第一层是为客户消除烦恼，即税务机关要尽量
为纳税人考虑，为纳税人提供优质服务，减少由于纳税给客户带来的不便；第二
层是与客户增强沟通，即开展各种税收宣传和教育，使纳税人意识到纳税是每个
公民应尽的义务；第三层是消除风险发生的内因，即提供多种渠道让纳税人了解
税法并认真履行，增加税法的透明度，使纳税人了解偷税行为将受到的严厉处罚，
了解偷税的高成本、高风险，从而主动选择避开风险；第四层是消除风险发生的
机会，即不断完善税法，强化税收管理，减少偷税逃税的机会；第五层是预防性
监控，即税务机关在日常的征收工作中，对纳税资料、客户信息进行认真分析对
照，发现问题，及时消除潜在风险，防患于未然；第六层是对风险进行约束性监
控，即进行客户风险分析，对风险较高的纳税人进行重点监控，税务机关可检查
其生产经营现场，并可使用询问、调查银行存款等手段进行检查；第七层是犯罪
调查和起诉，即对已经发生的风险进行处理，税务调查机关可采取搜查、窃听等
刑侦手段，对有税务违法犯罪嫌疑的纳税人进行调查，案件调查完毕后，交由检
察院提起公诉，法院进行审理。
税收风险管理模式就像一座金字塔，其第一层至第四层是税务管理的基础。
其主旨是税务机关为纳税人从税务登记、纳税咨询到税款缴纳的一系列活动提供
便利条件和优质服务，并通过优质服务在税企之间产生亲合力，增强彼此的沟通
了解，消除感情上的对立与隔阂。同时加强税法宣传，使纳税人充分意识到自己
的责任，以及不履行责任将面临的惩罚，从而从心理上解决依法纳税问题。第五
层至第七层分别是对可能存在的风险进行积极预防，对风险较高的纳税人实行重
点监控、对制造风险的税务违法行为实施重点打击。
准确地筛选监控对象是税收风险管理成功的关键一环，这有赖于对纳税人进
行风险分析。风险分析主要依据纳税人的财政地位和财政风险两项指标，财政地
位高低以客户应缴税款的多少为评判依据；财政风险大小是通过分析客户纳税资
料及相关信息，对其发生税务违法行为的可能性及严重性作出的判断。企业纳税
规模越大则其财政地位越高，企业信用度越低则其财政风险越大，该企业被纳入
重点监控行列的可能性也就越大。在实际操作中，纳税大户一般受到更多的注意，
税务机关对大企业的检查往往更为频繁，但检查的同时也对企业的信用等级进行
评定，信誉良好的纳税人，即便应纳税数额巨大，也会得到税务机关的充分信任，
从而避免受到频繁检查。
荷兰税务机关对纳税人进行犯罪调查则更为慎重，要经过严格的选案分析。
选案实行评分制，评分结果要经地方税务局、税务调查局和检查机关公诉人三方
认可。计分标准共１４项，每项１分，１４项内容分别为：（１）逃税数额２．
５万～２５万荷兰盾（下同）；（２）逃税数额２５万～５０万；（３）逃税数
额５０万～１００万；（４）逃税数额１００万以上；（５）逃税数额占应缴税
数额２５％以上；（６）社会地位高的纳税人；（７）第二次逃税；（８）逃税
目的为满足自我需求；（９）所逃税款被纳税人个人消费掉而无法追回；（１０）
伪造有关文件进行逃税；（１１）有专业人员帮助进行逃税；（１２）有组织的
逃税；（１３）和社会福利部门、社会保障部门联合进行逃税；（１４）向税务
部门进行税务咨询后又进行逃税。
１９９８年，荷兰税收征管局据此评分方法筛选了４２５０件案例移交税务
调查局，调查局根据评分高低和该局情报处从警察局、检察院及其他部门所获得
的信息，综合考虑本局调查力量及财力资源后，从４２５０件案件中选出１３０
０件提交给征管局、调查局、检察院三方协调会议讨论。协调会议对１３００件
预选案件进行分析研究，综合考虑办案周期，是否已进行行政处罚（荷兰法律规
定，已进行行政处罚的，不能再进行刑事处罚，因而对这类纳税人进行犯罪调查
已失去意义）等因素，确定其中４５４件作为当年的税务调查对象，交由税务调
查局进行刑事调查，其余案件退还征收局进行税务行政处罚。对这４５４件案件
的调查追回税款４．８亿荷兰盾。 荷兰税务局现有１万名工作人员，管理８０
万户企业，税收风险管理的实行大大提高了工作效率和质量，保障了税收环境的
法治化。 |
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