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新世纪国际税收管理展望
日期：2000-02-15
【新税网北京02/15/2000信息】 在刚刚结束的２０世纪，国际贸易和
经济交往空前发展，国际税收长期处于复杂多变的环境。作为国际税收运行载体
和国际税收分配手段的国际税收管理，也在发挥着日益重要的职能，多年来体现
在两个主要方面：一是努力维护以至扩张各主权国家的税收管辖权；二是尽可能
协调各国税制差异和日益严重的国际逃（避）税与国际重复征税产生的多种税收
争议，以消除或减少国际贸易中的税收壁垒。国际税收管理这两种重要职能，看
来在新世纪中仍不可忽视。这可以从经济发展、科技进步、政治因素等国际税收
环境的变化和税制本身的动向几个方面来观察。
从经济发展看，首先必须重视经济全球化的迅猛趋势。据联合国１９９７年
和１９９８年两年的投资报告，１９９７年全球已有４．４万个多国公司，共握
有２８万个集团成员实体，占有全世界６０％以上的对外直接投资，１／３总产
值和２／３的全球贸易。至１９９８年更增加为５．３万个多国公司，共握有４
５万个集团成员实体，占有全世界７０％以上的对外直接投资，１／３总产值和
２／３的全球贸易。经济全球化必然使国际大市场中的竞争更加激烈，还会在国
际税收管理中促使对跨国税基的争夺更加白热化。然而贸易伙伴国之间的相互依
存也会更加密切。面对这种局面，国际税收管理既要注意防止跨国税收流失，也
要考虑应付日益激烈的税收竞争，以便在国际市场中抢占有利地位；同时还要注
意国际税收协调与合作。
从科技进步看，技术革命早已给税收带来新的挑战，知识经济的形成已动摇
了传统的税收理论、税收制度以至税收管理，特别是网上交易和电子货币等已使
地缘政治上的国家界限、主权概念日益模糊，更给国际税收带来各种不确定因素。
国际税收管理必须不断拿出相应的新措施才能应付自如，否则就会陷入困境。
从国际政治因素看，尽管国际经济交往日益密切，区域经济、政治联盟以至
一体化组织日益增多，但各国主权意识都没有减弱的迹象。就从走在前面的欧盟
来看，即使已订有《欧共体条约》、《罗马条约》、《马斯特里赫特条约》等，
使各成员国在经济和税收执法上受到某些约束，服从欧盟整体；但终究仍属于各
成员国在法制管理上的部分授权，是国家权益的有限让渡。例如在欧盟税收一体
化上，虽经多年努力，进展仍然缓慢。这表明各主权国家的税收管辖权意识决非
短时期所能削弱。另外，各政治利益集团运用税收壁垒或税收优惠保护某些产业
或地区，或运用税收竞争为某一集团谋利等，仍然会经常发生，不能不对国际税
收环境产生影响。
从各国税收制度的前景看，尽管不少国家都在税制改革中走向简化和趋同化，
但各种社会经济因素仍然在促使各国税制日趋复杂。从人口老龄化、离婚率趋高
到资本和劳力流动的日益加剧，处处都是不稳定因素，再加上经济发展本身带来
的复杂因素，诸如电子商务和跨国融资日趋多样化以及衍生金融工具的不断产生
等，都在使税制日益复杂，这又抵消了各国简化税制的努力。
上述只是国际税收环境的几个主要方面。虽然上世纪末已是如此，但却不会
被留在上一世纪而停滞不前，新世纪的国际税收管理必然还要取决于跨世纪的国
际税收环境。
观察了跨世纪的国际税收环境，让我们再来看看上个世纪末国际税收管理的
热点问题。
首先是各国都在不断加强和扩大税收管辖权。不少国家（特别是拉美）把税
收管辖权从属地主义改为属人主义，原来只对本国来源所得征税，改为向所有居
民的全世界所得征税。更多的国家则是通过新订或加强转让定价、资本弱化，限
制与避税港往来和禁止滥用税收协定等专项法规来极力防止跨国税基流失。这些
各国普遍关注的逃（避）税热点，反映了各国维护与扩大税收管辖权的一致决心。
这一趋势还将成为新世纪国际税收管理的主要内容。
其次，国际税收的协调正不断深化。例如国际税收协定正以平均每年１４５
个的速度，形成覆盖全球的税收协定网络。全世界的区域性经贸集团和联盟已遍
及各洲并有跨洲联盟，总计至少已有２８个，大都定有区域内税收协调或一体化
协议。各国际组织订立的专项国际税收规范也日益增多，如经合组织与联合国的
两个税收协定范本，几乎每年都在修订更新；经合组织１９７９年即制定发布了
关于转让定价的国际准则，１９９８年又提出防止和制裁有害税收竞争的报告，
要求成员国遵守。欧盟为防止有害税收竞争也通过了有关国际税收的《行为法典》
。另外，各主权国在税收执法上也早已开展了国际协作，例如税收情报交换和双
边及多边的共同审计等。
以上两个方面是国际税收管理在上个世纪末凸现出的热点。面对跨世纪的，
更加复杂多变的国际税收环境，在这两方面都有待于国际税收管理发挥更大的作
用。这是因为，在各国持续加强和扩大税收管理权的总趋势下，经济全球化和日
益复杂的税收制度势必引起更多的税收争议；而各国为了在国际大市场中抢占有
利地位，又不会轻易放弃税收竞争。这两股动力使国际税收协调所受的压力更大，
也显得更为迫切，而解决则更难。有的国际税收知名学者早已有鉴于此提出对策，
如国际货币基金组织财政事务部负责人维多·坦齐在１９９８年就提出，为推动
国际税收管理协作，需要建立国际税收组织，以负责监督各国税收制度，加强管
理协作和商讨需要统一认识的税收争议，形成国际税收仲裁权威中心。这就是说，
在国际税收这一轮"游戏"中，需要订立公认的、权威的"游戏规则"。否则，单靠
各国分别行动或部分国家订立协议来解决全球的国际税收管理问题是远远不够的，
这样既不能更好地维护各国正当税收权益，又不能使各国承担应尽的国际税收义
务。
可以预见，新世纪的国际税收管理，其主要职能仍是以各国税务当局为主的
维护与加强税收管辖权，和通过一些国际组织来协调国际税收合作，但就其发展
趋势来看，必然是愈来愈规范化和法治化，愈来愈彼此适应，互相依存。只有如
此，才能更好地理顺各国税收权益在经济全球化中日益错综复杂的关系，处理好
各国既要互相竞争，又要互利互谅的辩证关系，逐步建立国际税收管理的全球法
治化，以有利于解决国际税收分配的合理化问题。这无疑是国际税收管理在新世
纪的希望。 |
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