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美国的税务稽查制度
日期：1999-12-28
【新税网北京12/28/99信息】 一、美国税制及税收征管概况
美国作为世界上最发达的资本主义国家，税基广泛，税制繁杂，奉行的是“
全球税收”策略，强调地域管辖。联邦、州、地方拥有各自相对独立的税收立法
权及税制。美国联邦政府根据联邦税法征税，并以所得税(包括个人所得税和公
司所得税)和社会保障税为主体，州政府主要以征收所得税和销售税为主，地方
政府的主要税种是财产税。美国税收征管的重要基础是纳税人的社会保险号码和
社会信息网络，通行做法是政府提供必要的社会保障，税务部门提供有效的咨询
和服务，充分发挥税务中介组织的作用。其突出特点是强调实行纳税人自我评税、
自行申报，广泛代理，强化雇主代扣，业主预收代缴。美国税收征管现代化水平
较高，信息渠道畅通，计算机网络系统覆盖了税收征管全过程。并能有效搜集获
取纳税人的交易、收入、支出等重要税收信息，对纳税人的纳税监控能力较强。
二、美国税务稽查机构的设置
美国联邦、州、地方均设有各自的税务机构。联邦以国内税收局为主，其主
要职责是执行税法、评估税负、税款征收、税务稽查等。联邦、州、地方各级税
务局中均设有专门的税务稽查机构。
(一)国内税收局稽查组织机构的设置
美国国内税收局总部及大区税务局的稽查机构，以管理税务稽查工作为主，
通常不负责案件查处工作，案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。以
洛杉矶分区税务局稽查部为例，其内设机构、人员配备情况及主要部门的工作职
责范围如下：
1．内设机构：
(1)一般项目处(实地稽查，4个)；
(2)案头稽查处(2个)；
(3)协查处(2个)；
(4)国际业务处；
(5)计划与特别项目处(合质量检查分部)；
(6)稽查支持与处理处。
2．人员配备。洛杉矶分区税务局稽查部现有1222人，占总人数的50％。其
中一般稽查人员645人，高级稽查人员172人，质量检查人员9人，管理人员125人，
其他各类人员271人。
3．主要部门的工作职责范围：
(1)一般项目处。主要负责实地稽查，均按行业分组。
(2)案头稽查处。洛杉矶分区税务局拥有全美最大的案头稽查队伍，有16个
案头稽查组，另设两个信函组。案头稽查组按行业划分，如娱乐组、建筑组等。
(3)协查处。主要针对大公司，即资产超过2．5亿美元的公司，采取团体(非
个体)稽查方式，一个协查组一般包含收入官员、有关专家(如计算机专家、法律
专家)、经济学家、国际业务官员、工程师以及评估人员，必要时还可请其他税
务官员参加。
(4)国际业务处。洛杉矶分区税务局国际业务处有四个国际业务组，共47人，
参与国际项目与协查项目的稽查，如派驻大使馆等。经济学家有12人，由高学位
人员组成，协助从事稽查工作。
此外，稽查部下设有欺骗调查特别小组，由14人组成，直属稽查部领导。欺
骗分为两类：一是民事欺骗，二是刑事欺骗。该调查组的工作人员一般与罪案调
查部和美国律师事务所紧密合作，共同办案。
(二)稽查部与罪案调查部的职责划分
美国国内税收局内设的稽查部和罪案调查部均为查处税案的机构，都是国内
税收局中很重要的部门，其职责划分是：
稽查部负责民事欺骗性质的税务行政违法案件的查处工作，包括计算机选案
和举报案件。案件查处中，如发现涉及刑事欺骗行为，例如蓄意进行虚假纳税申
报，纳税人态度恶劣等，即移送罪案调查部处理。
罪案调查部负责刑事欺骗性质的案件查处工作，包括由稽查部移送过来的案
件。
(三)州、地方税务稽查组织机构的设置
美国各州、地方税务局均设有专门的税务稽查机构。以加州税务局为例，其
税务稽查组织机构的设置及人员配备情况如下：
加州税务局内设稽查部，在全州设有13个地区性办公室，在加州之外的纽约、
芝加哥、休斯敦设有3个地区性办公室，负责跨州甚至跨国稽查工作。加州税务
局稽查部的人数占总人数的60％以上，在一些地区性办公室占到80％。税务稽查
人员必须具备大学毕业或商业学士资格。另外，加州税务局稽查人员的计算机配
备非常精良，一线税务稽查人员均配备了同州税务局联网的手提电脑，在实地稽
查时可以随时查询税收法规库、纳税人的申报资料及其他所需资料。
三、税务稽查工作情况
税务稽查在美国税务工作中，占有重要的地位。通过电脑选案、涉税情报交
换，知情人举报等多种渠道获取案件来源，并通过充实大量高素质专业稽查人员，
配备精良的办案设备，采取多种稽查方式，以保证税务稽查工作的需要。
(一)税务稽查的实施
1．稽查方式：
(1)书面查询：对需要审查、核对的有关纳税事项，税务局可发出书面通知，
要求纳税人提供证据，解释错误等。纳税人可以通过回函或直接面谈的方式进行
解释、说明。
(2)案头稽查：一般适用于应税数额较低或比较简单的案子，以查个人所得
税为主。
(3)实地稽查：适用于较为复杂的案件。首先，当面约谈报税人，约谈查账
的地点；其次，报税人可亲自与查税人员当面接洽商谈，也可聘请代理人，依法
填写《授权代理书》，代理人通常是会计师、税务代理人及专业律师等；报税人
亦可请人陪同协助税务局参与查账。查税的内容范围，依案情大小，灵活选定。
(4)重大案件稽查：主要适用于股票上市的大公司。通常采取全面检查形式。
如果查大的公司或财团，则需要若干人联手协查，特别是对分公司(或子公司)多
的企业，需要分头去查。
2．稽查追溯期。美国稽查追溯期一般为3年，最多为6年。
3．查账及处理过程。稽查人员接手一宗税务案件后，首先要寄信或发传真
通知纳税人，将查账所需要的文件、其他资料逐项列出，要求其提供，然后开始
查账。需要查阅的资料包括公司章程、财务报表、股东报税资料、企业老板的个
人账以及公司所有的账册等。查账完毕，要将查账情况以及对纳税人进行税务调
整和税务处罚的法律依据及计算方法写入查账报告。稽查人员一般在签署查账报
告前，要与纳税人交换意见，如果纳税人没有异议，同意付款，则可签发结案；
如果纳税人不同意稽查人员的决定，甚至矛盾很尖锐，那么征纳双方需要进一步
磋商，在不违背税法的原则下互相作些让步，从税务局的角度讲，能把少纳的税
款甚至偷逃的税款组织入库，是其税务稽查的前提和主要目的，但税务局的稽查
人员必须把让步的理由在查账报告中写清楚。双方基本达成一致意见后，再由稽
查人员签署税务调整或税务处理通知书给纳税人。此时，如果纳税人仍有异议，
则只能通过复议或上诉的方式解决。
(二)税务稽查方法
1．经济实况稽查
所谓“经济实况稽查”就是将纳税人在纳税申报表上所报的收入与其生活方
式及资产进行比较对照，以确定两者是否相符。税务局利用“经济实况”稽查，
如通过要求纳税人填写“个人及家庭收支表”和历年的收入，可以细查银行对账
单等所有记录及资料。费用方面，不仅要检查衣、食、住、行、育、乐等有关的
开销，还包括对当年买进的投资，包括房地产、股票、债券、生意等，以及纳税
人产生对一些较大项目支出的兴趣，如购买汽车、添置家具、整修房产、出国旅
行、偿还旧债等，以对纳税人的收入和支出作全面的了解。如有不合理的情况，
而纳税人又无法证明清白的，就会遭到补税、罚款及付利息等的处罚，甚至有可
能涉及到进一步的刑事处罚。
2．行业专门化稽查
1994年开始，税务局陆续公布“行业及项目专门化稽查计划”等有关资料，
这些资料主要是提供给稽查人员的有关行业的背景资料。所谓“行业专门化稽查”
就是将培训税务稽查人员的方式由过去几乎什么都查的“一般科”变成现在只精
通某一行业的专业科。其重点是编写约90个行业的培训手册以及行业平均经济统
计指标供查账参考，至今已对房地产经纪等36个行业编印发布了培训手册。特别
是对连年亏损，但不但未倒闭，而且规模在不断扩大的企业，税务局可依据行业
平均数与其发生争议，若纳税人没有足够的凭证和依据来证实，且账目混乱，则
就有可能遭受到补税、罚款及付利息等的处罚。
(三)税务稽查处理
1．疏忽与造假
税务稽查结果一般有三种情况：一是退税，占查处案件总数的3％。二是补
税，采取两种方式进行处理：若是简单的计算错误，即所谓“诚实的错误”，倘
若报税人在接到通知后，十天之内就加以更正，一般只作补税处理；若忘记申报
小额的利息收入或减项收据不全等，即所谓的“疏忽”，那么，除作补税外，应
视其情况给予应缴税金5％－25％的罚款。三是故意造假违反法律，则小者罚款，
大者可送罪案调查处，以犯罪案件依法处理。
2．处罚与收取利息
美国的税务处罚分为两部分：一是行政处罚。二是构成刑事犯罪的刑事处罚。
税务行政处罚很简单，主要是罚款。一般来说，不按时申报，罚款25％；不如实
提供税务资料，罚款25％；不按时缴纳税款，罚款20％。一般行政处罚的最高罚
款限额为100％，税务欺诈的处罚最高可达200％(以上均按应纳税额计算)，而且
要承担刑事责任，如坐牢。刑事处罚最重为终身监禁。不论什么性质的罚款都要
加收利息，利息＝(欠税＋罚款)×(商业银行贷款利率＋1％)，并且按复利计算。
(四)税务稽查内部监督
美国的税务稽查监督制约分两个方面：一是税务稽查事前制约，即在处理之
前通过稽查内部的稽查支持与处理处对案情事实及适用法律进行审核。二是税务
稽查事后制约，即在稽查内部没有一个质量检查处，其职责是对已结案的税务案
件进行案头抽查复审，不面对纳税人。一般复查率为7∶1。对复查经常出现问题
的案件经办人员，采取劝其辞职或调离稽查岗位的手段；反之，稽查人员的职位
和级别会相应提高。
四、税务审计工作情况
税务审计是税务稽查工作中重要的一环，对从事税务审计的人员要求标准很
高，税务稽查成效的好坏，取决于税务审计基础工作是否牢固。
1．电脑计分
一般申报的税表都会经过税务局审核，资料会经过税务局的电脑系统，自动
核算比较。倘若在此过程中发现有计算错误或几种资料来源有所不符，则税务局
或书面通知报税人。督促其改正，或选为税务局实地稽查的对象。在税务局电脑
作业时，每份申报表还得通过税务局的电脑选查评分，即根据税务局所定的标准，
由电脑来打分，也就是所谓的“DIF”制度。一般而言，分数愈高、案件愈复杂、
收入愈高、减项愈大、错误愈多者，选出被查的机会就愈大。税务局的计分标准
也时有更改，通常每三年经过一次“衡量报税人遵法稽查计划”，每次选择数万
件，每项彻底细查，根据此类查账的结果，再来改进电脑打分以及选样抽查的标
准。
2．评税标准
美国国内税收局建立了一套纳税评税标准，因考虑到实际操作所带来的影响，
一般不对外公开，而且，根据税制的变化、经济发展状况及国内产业政策的调整
情况，经常对评税标准作一些调整。根据所掌握的材料，大致总结为以下几个方
面。
(1)报税人申报所得数额与其他来源有出入。
(2)收入数额庞大且无预扣所得税：根据统计，收入超过十万美元的申报者，
被查概率为5％；而低于一万美元所得的报税人，被查概率为0．6％。另外，有
些特殊的收入项目，也会引起税务局的注意。
(3)报税人申报过多的免税额。
(4)逐项扣减报税的减项过大，且不合理：一般情况下，逐项扣减的报税人
与采用标准减额的报税者比较，逐项扣减的申报人，查税的可能性较大。如有大
额的捐献，业务费用，尤其是宴请、礼物、旅行等费用者，税务局查账兴趣更大。
(5)具有特殊避税投资者：特别是税务局认为投资目的不明确，有利用减税
条款，以图达到不合理的减税数额嫌疑的。而且，税务局往往对投资项目资产的
估价，收支损益历年的分配，不合理的大量支出等方面特别有兴趣，查税的可能
性自然很高。
(6)历年所得与储蓄、投资等增长的比例不合理。
(7)有现金收入者：特别是经营旅馆、餐厅等报税人，如纳税人在某地经营
餐馆，生意十分兴隆，账上却并不可观。税务局对现金流量多的行业比较感兴趣，
往往将其选为查税对象，稽查人员初来时只查收入，将与纳税人有关的银行存款
等无论私人的、餐馆的都一并加上，剔除转账等调整数后，如超过餐馆营业收入
总额很多，而纳税人在税单上并无其他收入，报税人又无正当合理的解释的，这
自然引起税务局的疑问，则这案件的问题可就严重了。
(8)报税人的收入与费用不成比例。
(9)历年来都发生亏损的自营企业。
3．税务审计对象的选择
国内税收局把收集到的资料输入电脑后，编制程序识别出将有可能被审计的
项目，包括高收入纳税人、无盈利的纳税人、重点的几个减税项目、曾出现过问
题的项目等，再根据每份税表符合要求的程度来安排审查的日程及程度。而同时，
税务审计人员收集各种数据进行统计、分析来帮助选择具体稽查的对象。
4．税务审计技巧
美国税务审计常用的方法有：利润比率法、现金对账法、生活方式审计、免
税项目的审计、抽样统计调查方法。 （h99120480214） |
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