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美国的财政体制与预算管理
日期：2001-04-28
【新税网北京04/28/2001信息】 根据市委综合经济工委和市财政局的安排，
笔者参加了赴美国西弗吉尼亚州州立大学经济工商学院为期五个月的培训。培训期
间，笔者考察了美国财政体制和预算管理的有关情况，现介绍如下：
一、美国的财政体制
(一)实行彻底的分税制度
美国是依据1787年通过的宪法建立的联邦制共和国，分联邦、州和地方三级政府。
根据联邦宪法规定，各级政府独立行使宪法赋予的权力，分别拥有立法、行政、司法
的权力。三级政府各有其独立的财政税收制度，独立编制、审批和执行本级财政预算，
实行彻底的分税制度。
1．联邦政府的税收
联邦政府的收入来源主要是个人所得税、公司所得税、社会保险工薪税、遗产和
赠与税、关税以及特种销售税。1999年美国全部财政收入14006亿美元，其中联邦收
入占56％。在联邦收入中，个人所得税占44％，社会保险工薪税占38％，公司所得税
占10％。联邦政府的税收由国家税务局负责征收，全部缴入联邦政府金库，地方政府
不参与分成。
2．州政府的税收
州政府的税收来源主要是销售税和个人所得税。由于各州均有税收立法权，因此，
各州的税收种类不尽一致，有的州还有公司税、公路使用税、烟酒税、汽油税等税
种。销售税是州政府税收的主要来源，大约占总收入的三分之一，其税率在5％-8％
之间，有的州对销售食品不征销售税。虽然联邦政府已开征了个人所得税，税率为15
％-40％，但美国绝大多数州仍加征个人所得税，但税率比联邦政府的税率要低，一
般最高不超过10％，同时减免也较多。据我们了解，美国的人均年收入在3万美元左
右，一般个人交税比例要占收入的40％，其中联邦和州的个人所得税合并计算平均为
33％，社会保险工薪税按其本人收入的7．65％交纳，其余的7．65％由雇主交纳。
3．地方政府的税收
地方政府(主要是县、市)税收的主要来源是财产税，一般占地方税收的40％以上，
财产税的征收对象主要是土地、房屋等不动产。其他的税收来源主要是使用税、房租
税和罚款等。
从上述税收构成来看，美国联邦政府的收入主要来源于个人所得税、公司所得税
和社会保险工薪税等直接税，州政府的税收主要来源于销售税等间接税，而地方政府
的税收主要来源于财产税等价值税。实行三级政府彻底的分税制度明确了各级政府的
税收划分，确保了各级政府的收入来源，有利于调动各级政府组织收入的积极性，同
时也有利于避免各级政府在税收制度上相互扯皮，争抢税源现象的发生。尤其是联邦
政府通过征收个人所得税和保险税，集中了全国税收的60％左右，为联邦政府执行国
家职能和对州、地方政府实施补助提供了雄厚的财力基础。
(二)明确划分各级政府的支出范围 美国宪法对联邦政府和州政府以及地方政
府职能作出了明确的划分，根据其职能的划分、相应地确定各级财政的支出范围。联
邦政府主要负责国防、外交、社会保障和公共福利以及其他州和地方政府一般不涉及
的活动。州政府主要负责高等教育和中学教育、公共福利支出、公路建设支出和医院
事务等。地方政府主要负责中小学教育、幼儿教育、公共交通、公安消防，供水、供
电以及街道维修保养等支出。联邦政府支出占全国总支出的56％，州政府支出占18％，
地方政府支出占26％。
1.联邦政府财政支出：社会保障支出是联邦政府支出的重点，通常占支出总额的
35％左右，医疗保险支出占14％，国防支出占21％，就业与社会服务占3％，利息支
出占14％。
2．州政府财政支出：由于美国实行联邦制，各州相对拥有独立的财权，财政支
出范围不尽相同，但主要是以教育尤其是高等教育、卫生和公共福利以及公路建设等
项目为主，教育支出大体要占三分之一以上，其次是卫生和公共福利支出占20％左右，
公路建设支出占10％左右。
3．地方政府财政支出：中小学教育和幼儿教育是地方财政支出的重点，一般占
支出总额的30％-40％，其次是公安消防支出占10％左右。公路建设与维护支出和社
会福利支出各占5％左右。
(三)建立政府间转移支付制度
美国很早就建立了政府间转移支付制度，二次大战以后更为普遍。目前，联邦政
府财政支出中，用于补助州和地方财政的支出比例达到13％，占州和地方政府财政支
出的23％。建立政府间转移支付制度，是联邦政府调节各级政府之间利益分配关系，
平衡地区和个人贫富差距，加强联邦政府对州和地方的影响和控制的一种最直接、最
有效的方式。
联邦政府对州和地方政府的补贴主要用于收入保障、医疗保健、教育培训和交通
运输。其中医疗补贴是联邦政府转移给州和地方政府专门用于低收入者医疗保健项目
的拨款，是目前份额最大的联邦拨款资助项目。
联邦政府在确定对州和地方政府的转移支付时，是按照国会确定的复杂公式，充
分考虑到州和地方的人均收入、城市人口规模以及所得税征收情况等一系列因素来确
定的。其征税努力程度是确定拨款方案时的一个重要因素，核心思想是已经尽力征集
税收，但仍然达不到财政平衡的州和地方政府，才有可能得到联邦政府的补助。
美国的财政体制充分体现了联邦制政体，各级政府都可以在联邦宪法的范围内确
定自己的税收制度，州和地方的税制的确定不需经联邦批准。联邦、州和地方政府各
自拥有自己的税务征管机构，自行组织本级的税收收入。各级政府都有各自的主体税
种，互不干涉，互不影响，都有自己稳定的收入来源。三级政府在职能划分上都做了
比较明确的分工规定，而且侧重点各有不同，联邦政府通过征收所得税、社会保险工
薪税集中了全国税收的60%，同时也承担了社会保障、国防等关系国家稳定与安全的
责任，减轻了州和地方政府的财政压力，并且通过转移支付制度，协调和平衡了地区
间发展不平街的问题，促使州和地方政府能够集中精力发展本地区的教育和公共福利
事业，从而保证了社会的稳定与发展。
二、美国的预算管理制度
(一)联邦政府预算职能机构
美国是行政、立法和司法三权分立的国家，预算职能机构的设立也是按照三权分
立的原则设置的。与预算编制和审批直接有关的是行政部门(总统)和立法部门(国会)，
联邦预算与司法部门没有直接的关系。在行政部门预算职能机构是管理与预算办公
室(简称OMB)，在立法部门与预算有直接关系的职能机构是国会预算办公室(简称CBO)。
1．管理与预算办公室
管理与预算办公室是隶属于总统的职能机构，直接对总统负责，并不是美国财政
部的一个下属机构，与财政部之间的大体分工是：OMB主要负责联邦预算的编制工作，
而财政部主要负责预算的执行工作；OMB的主要职能是管理财政预算系统，向总统
提供建议，为总统编制提交给国会审议的年度预算草案，按项目分配预算资金并监督
预算的执行。
2．国会预算办公室
国会预算办公室是国会的附属机构，没有审批权，其主要职能是发布国会通过的
财政预算和对整个经济的五年预测报告，同时向国会中与预算有关的拨款委员会、预
算委员会、税收委员会、分配委员会提供辅助性服务，发布削减预算赤字方案的报告，
评价总统提交给国会的预算方案。
(二)联邦政府的预算程序
美国的财政年度不是日历年度，而是从某一年的10月1日开始到次年的9月30日结
束。整个预算程序大体上可分为四个阶段：第一阶段为预算编制，第二阶段为预算审
批，第三阶级为预算执行，第四阶段为审计评价。完成整个预算程序的时间大体为三
年。以1999年预算年度为例，各个阶段的具体程序是：
1．预算编制阶段
从1997年3月开始，由总统和OMB开始准备1999年的预算框架，拟定初步的财政政
策。从7月份开始，政府各预算部门开始向OMB提交本部门的详细预算报告，从10月开
始，OMB开始讨论和审查各部门的预算草案，根据总统的意愿和拟定的财政政策，与
各部门反复讨论修改后，编成暂定预算提交给总统，再由总统根据财政部提供的收入
预算草案(收入预算草案由财政部负责拟订)和总统经济顾问委员会提供的有关经济发
展预测及其他有关的财政资料，拟订出带有总统意愿的预算草案。然后，再由OMB将
预算草案与各部门进行沟通协商，最终形成正式的预算草案，由总统在1998年2月提
交给国会进行审议。预算编制阶段大体需要一年左右的时间。
2．预算审批阶段
从1998年3月开始，国会各有关委员会开始对总统提交的预算草案进行讨论审议，
并就预算草案向预算委员会提交意见，在此期间预算委员会还将举行听论会，由OMB
就预算草案作出解释，然后国会于4月15日前通过预算的审批。在正式开始预算执行
(10月1日)之前，参议院和众议院还将对具体的拨款方案进行审议。
3．预算的执行阶段
从1998年的10月1日开始进入1999年财政年度的预算执行阶段，在这期间国会可
以通过附加决议案，对正在执行的预算作出补充修订。截止到1999年9月30日，预算
执行完毕，该财政年度结束。
4．预算的审计评价阶段
从1999年10月到2000年2月，各政府机构、财政部和OMB开始总结1999年财政年度
执行情况，准备1999年财政年度报告，并接受国会审计部门的审计。
美国联邦预算管理的突出特点：一是设置专门的预算职能机构，专职负责预算的
编制工作，确保预算编制准确细化；二是预算编制时间长，并且经过两个反复过程，
使预算在贯彻财政政策和满足各部门需求方面尽量达到协调一致；三是经过国会严格
的讨论和审议，确保预算的公平合理，并起到监督制衡作用。
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